厘清高校后勤服务的公益性与市场化关系，
推进后勤社会化改革
--------以四川师大后勤改革为例
一、 背景
2010年10月29日，后勤管理分会在苏州大学召开《高校后勤中长期改革发展规划纲要》（草案）专家咨询会。会议由教育部发展规划司课题组组长、全国高校后勤管理分会秘书长、中国人民大学校长助理兼后勤集团总经理黎玖高主持。
今年4月，受教育部发展规划司委托，后勤管理分会承担了新型高校后勤保障体系规划建设研究课题；作为这一课题的核心项目，我们受命为教育部发展规划司代拟高校后勤中长期改革发展规划纲要草案二是关于制约高校后勤改革的主要矛盾。这是讨论中涉及最多的问题。与会专家普遍认为，高校后勤服务的市场化与公益性之间的矛盾，是制约后勤社会化改革的主要矛盾。有专家指出，后勤社会化主要体现在市场化，核心是开放市场、引入竞争，但开放市场往往与服务保障质量、维稳性限价政策之间产生矛盾，这是当前制约高校后勤社会化改革的最为突出的矛盾。华中科技大学后勤集团总经理龚守相总结其具体表现为六大矛盾：一是公益性服务与优惠政策不到位的矛盾；二是市场开放与监管体系不健全的矛盾；三是高校后勤的稳定性与市场经济规律运作间的矛盾；四是后勤社会化改革的要求与国家各种相关政策不配套的矛盾；五是用工政策与后勤企业劳动用工之间的矛盾；六是后勤队伍不适应后勤实体承担的重大责任的矛盾。南昌航空航天大学黄士安副校长和上海高校后勤服务总公司张伟超都认为，根源是我国高校办学模式特别是学生管理模式与其他国家不同，即学校全面包办学生生活服务，使后勤工作艰巨复杂，公益性责任随社会发展越来越重，使后勤服务实体不堪重负，制约了社会化的进程。
三是关于解决公益性与市场化矛盾的途径。大家认为根本途径是：一方面开放和规范高校后勤服务市场，引入竞争，加强监管体系建设；另一方面是落实政府、学校和后勤实体各自在实现“公益性”服务中的职责。安徽高校后勤协会徐世昌认为，公益性主要是通过国家优惠政策、政府投入解决，要采取有效措施使公益性真正体现在学生身上。苏州大学校长助理杨一心认为，市场化主要体现在开放市场，引入竞争，推进服务外包；公益性服务的体现，主要通过税收优惠、政府投入、学校零租赁等方式，但要有国家权威部门对“公益性”进行界定，对“公益性”的实现途径进行规范，仅仅教育部还不够。东北师大刘庆祥总经理认为公益性与社会化没有必然的因果关系，核心是谁为“公益性”服务买单，主要办法应当是变暗补为明补。南昌航空大学黄世安副校长认为，社会化不等于市场化，应当满足基本需要，完全靠政府拿钱平抑物价，长期来讲不现实，学校应当培植自身实体，购买优质服务，应当培植区域性后勤市场。上海高校后勤公司张伟超总经理提出“适度公益性”理念，后勤有育人、稳定的功能，公益性内涵要清晰，要有定量指标，高校伙食价格不能跟着社会物价一起大规模波动，实施措施是国家免税、学校零租赁、后勤低利。
2011年4月16日，2011年全国高校后勤改革发展推进工作交流研讨会在长沙举行。
教育部政策法规司司长孙霄兵作了题为《建设中国特色的现代大学制度》的报告。他从中国特色现代大学制度的基本内容、贯彻落实现代大学制度所要起草的高等学校章程的要求、后勤工作在建设现代大学制度和制定章程当中的重要作用三个方面论述了建设现代大学制度与深化高校后勤改革的路径选择。
朱宝铜向与会代表介绍了今年后勤改革方面的几项重点工作，包括由教育部召开的全国高校后勤社会化改革工作会议、即将出台的《关于进一步做好高校食堂学生工作的意见》和《关于进一步深化高校后勤社会化改革的若干意见》、召开第二届全国农校对接信息洽谈会、进一步推进信息化建设等。他指出，今年是《国家教育改革和发展规划纲要》启动实施的第一年，希望与会的同仁能为即将出台的两个重要文件献计献策，围绕以上中心工作推动后勤事业向前发展。
会上，张柳华理事长就第十届理事会成立一年来所做的工作以及下一步的工作思路和设想向与会代表作了报告。他首先对支持分会工作的全体后勤战线的领导和同仁们表示感谢。他提到2010年，后勤管理分会紧抓内部管理和运行，形成了平稳运行的会议模式和职能机构；积极发挥政府参与作用，形成了《高校后勤中长期改革发展规划纲要》、对高校食堂运行机制进行了调研，开展了农校对接洽谈会以及成立全国高校联盟大会等拓展性工作。张柳华随后介绍了2011年的工作要点，协助教育部开好三个会（全国深化高校后勤社会化改革工作会议，首届中国高校后勤改革校长论坛和筹备成立中国教育学会），并修订出台两个文件（《进一步深化高校后勤社会化改革的若干意见》和《关于建立高校学生食堂长效机制的意见》）；配合国家有关部门做好农校对接工作；以信息化建设为中心，推进高校后勤科技进程；创新工作思路，举办首届全国教育后勤设施装备展览会，实施主体培育工程，搭建后勤服务企业与高校交流的平台。他期望得到各高校后勤同仁的广泛支持，圆满顺利完成以上工作任务。
黎玖高作了题为《关于编制高校后勤中长期发展规划纲要的说明与思考》的工作报告。从编制纲要的背景和依据、纲要的说明及如何落实纲要三个方面向代表们阐述了纲要的编制情况。
5月12日-13日，由教育部发展规划司主办、中国高等教育学会后勤管理分会、安徽省教育厅承办的“2011高校后勤改革座谈会暨中国高等教育学会后勤管理分会十届二次理事会”在安徽合肥市隆重召开。
教育部副部长鲁昕、教育部发展规划司副司长宋德民、安徽省政府副秘书长吴行、安徽省教育厅厅长程艺、安徽省教育厅副巡视员张培银、教育部发展规划司高校后勤改革处处长朱宝铜、中国高等教育学会后勤管理分会理事长张柳华出席了会议。
“2011高校后勤改革座谈会”的主题是“围绕教育部拟于11月份召开的全国高校后勤社会化改革工作会议，及拟印发的《关于进一步做好高等学校学生食堂工作的意见》和《进一步深化高校后勤社会化改革的意见》，就推进高校后勤社会化改革进行有针对性的探讨”。
会上，教育部鲁昕副部长作重要讲话，对高校后勤社会化改革取得的成果给予了充分肯定。认为通过高校后勤社会化改革，加快了后勤设施建设的进程，减轻了学校的负担，使后勤服务的专业化、集约化水平显著提高，并通过改革建立起了成本分担机制。同时指出，当前还存在不适应高校后勤改革和发展的问题，包括：深化改革的动力不足，学校后勤的公益性没有完全达成共识，规章制度不健全，政府保障和监管学校的职能相对不到位等。就教育部下一步工作做出重要指示，要求重点做好以下四项工作：召开高校学生食堂的工作会议，召开“第二届全国农校对接洽谈会”，召开全国高校后勤社会化改革工作会议以及筹备成立中国教育后勤协会。
在“中国高等教育学会后勤管理分会十届二次理事会”上，参加会议的主要为后勤管理分会第十届理事会成员。会议听取了张柳华理事长《关于后勤管理分会2010年工作汇报》，听取并审议了《全国高校后勤社会化改革先进院校和全国高校优秀后勤服务企业评选情况报告》，听取并审议《2010年分会工作报告》以及《中国高等教育学会后勤管理分会2010年会费使用情况报告》，听取分会各专业部工作汇报，并就2010年分会工作报告、拟通过的文件草案以及各专业部工作汇报进行了分组讨论。
教育部发展规划司高校后勤改革处朱宝铜处长出席理事会并讲话。指出今年是国家教育规划纲要启动之年，是推动高校后勤社会化改革的大好时机。并对安徽省高校后勤改革取得的成绩给予了充分肯定。强调各地要根据教育部有关精神，围绕后勤社会化改革整体工作思路，踏实开展各项工作。同时就教育部《关于深化高校后勤社会化改革的若干意见》（征求意见稿）和《关于进一步做好高等学校学生食堂工作的意见》（征求意见稿）向与会代表征求意见。
二、 高校后勤改革的成效与困局
（一） 高校后勤改革的成效
"后勤"一词源出希腊文logistikos,意为"计算的科学".19世纪30年代,拿破仑·波拿巴的政史官A.H.若米尼在总结征俄失败的经验教训时最先使用"后勤"概念,并以此作为军事术语.可见,后勤先出于军事上的用途.后勤工作最先是战争艺术中重要部分之一. 1882年,美利坚合众国海军历史学家A.T.马汉将这一术语解释为:通过国家经济动员,对武装力量提供保障.美利坚合众国海军陆战队中校乔治 赛勒斯索普于1917年著的《理论后勤学——战争准备的科学》一书认为,后勤与战略,战术一起构成战争科学的3大分支,现代战争的准备和实施必须有相关的后勤保障.索普生动地描绘:"战略之于战争,犹如情节之于戏剧,战术比之为演员扮演的角色;后勤则相当于舞台管理,置办道具及提供演出的种种维护工作".现在讲“后勤”一般是指一个组织正常有效地运转所必需的各种财务供给保障和生活服务及其管理等工作。
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出：高校后勤改革的方向是实行社会化。1999年6月15日第三次全国教育工作会议上，朱基总理又提出“要把后勤从学校剥离出来，实行后勤服务社会化，鼓励社会力量为学校提供后勤服务”。1999年11月，经国务院批准，国务院办公厅在上海召开了第一次全国高校后勤社会化改革工作会议，对改革进行了全面动员和部署，有力地推进了全国高校后勤社会化改革。之后又分别于2000年12月和2001年12月在武汉和西安召开了第二、第二次高校后勤社会化改革工作会议。从此，后勤社会化成为高校后勤改革的方向和目标。因此，高校后勤社会化改革一开始就带有明确的双重目的，一是改革高校的后勤管理体制，二是补充高校后勤资源。最终目标是建立起“市场提供服务，学校自主选择，政府宏观调控，行业自律管理，职能部门监管”的新型高校后勤保障体系。一些高校与后勤之间实现了由“包办后勤”至“包办后勤服务实体”到“创办后勤服务企业”的三步跨越。
可以说,高校后勤社会化改革,带来了显著的经济效益和社会效益,为高等教育历史性的大发展奠定了丰厚的物质基础,提供了强有力的后勤保障,概言之,主要体现在五个方面:一是为高校扩招提供了配套条件,二是为学校节省了人力财力;三是改善了师生的学习、工作、生活条件,四是后勤企业发展壮大,新型产业初显雏形,五是后勤职工转变思想观念,服务水平明显提高。
（二） 高校后勤改革的困局
学校作为改革的主体,缺乏深化改革的内在动力,后勤实体作为改革的载体,在分而不离,实体不实的情况下,处于退可依靠学校,进则大多数缺乏实力的现状。究其原因,客观上是由于这场改革理论准备不足,政策准备不足,组织准备不足,产权关系难以明晰,后勤管理人才紧缺以及外部其他因素。主观上是由于改革时间较短,推进较快,力度较大,思想观念转变艰难,人员素质和管理水平不高。
后勤实体面临自身无法解决的“三大矛盾”。一是后勤实体与学校之间“权益关系不清”的矛盾，主要是后勤为校方安置“正式工”，无法厘清双方权益关系，责权利不对称；二是后勤实体与社会企业之间不公平竞争的矛盾，后勤实体存在“正式工”，高工资，终身制不是同成本公平竞争；三是后勤实体内部“权益关系不平等”的矛盾，多种用工制度并存，同工不同酬、同工不同权。后勤实体与学校之间权益关系不清是主要矛盾，而为学校安置“正式工”是主要矛盾方面。一旦转换“正式工”身份，三大矛盾都将迎刃而解。实体确立了法人，区分了与学校的产权与人员管理等关系，问题就解决了。后勤集团才能真正按企业化运作，发挥优势，卸除负担，轻装上阵。
三、 厘清高校后勤服务的公益性与市场化关系，推进后勤社会化改革
（一）高校后勤服务的公益性
事实上，高校后勤体现公益性，不是一个产品经济理论的问题，而是涉及维护学校稳定大局的社会政治问题和实现教育公平、保护贫困地区和弱势群体家庭学生接受高等教育权利的教育政策问题。公益性就是不进行全成本核算和回收,是一项无盈利的经营。因此，解决的思路不在于讨论高校后勤服务要不要体现“公益性”，而在于明确由谁来承担、怎样承担这一“公益性”要求。
笔者认为，无论出于什么目的和要求，高校后勤服务市场的公益性不应由服务实体(企业)来承担。作为市场的经营者，高校后勤服务实体(企业)自然要以符合市场经济价值规律的方式提供服务产品。其以赢利为目的，进行全成本核算，服务价格随行就市的企业行为无可厚非。否则，高校后勤服务实体就不是一个市场经营主体，谈不上参与市场竞争，更无法获得可持续的发展。诚然，服务实体(企业)在经营过程中要承担以优质服务保障学校教育秩序和师生生活、维护稳定大局，乃至“服务育人”的社会责任和法律责任，但并不因此而承担提供福利产品、补贴学校财政、分担教育成本的经济责任。至于“保本微利”、“优质低价”、“遵循学校办事规律”等行为，可以是后勤实体为赢得校园市场所采用的经营策略，但这与高校后勤服务体现公益性要求不是一个范畴。事实上，市场经营个体追求利润最大化的行为导致市场利润的平均化甚至最小化，是市场经济的竞争法则。因此，对后勤实体不提公益性要求会引起高校后勤服务价格上涨以致损害消费者利益的担忧，是非市场化的思维方式而不是市场思维。必须承认，从我国国情出发，高校后勤服务应当具有一定的公益性，但这应当由政府(或通过学校)的作为来体现。体现的方式或途径主要有两条:一是补贴服务产品供应方，降低其生产经营成本，并要求其让利给消费者。如政府(学校)对固定资产的投人，并且“零租赁”或低价租赁给经营者;对提供后勤服务的经营者实行税费减免政策;对餐饮、住宿等大宗、主要的服务项目给予部分能源补贴等等。从学校分离出来的后勤实体，在人财物等资源方面为学校解决历史遗留问题，对此政府(学校)应当给予适当补偿。值得注意的是要将学校为解决遗留问题对老职工的补贴与体现公益性的补贴区分开来，并核算清楚。二是直接补贴给消费者，即给师生在校园的服务消费予以一定的经济资助或福利补贴，也就是所谓的“暗贴改明补”。但根据国家当前改革的总取向，除特殊情况及临时性直接发给学生的少量补贴外，似不宜增加新的补贴项目。
现阶段高等教育保持一定成分的公益性，应与过去的大包大揽不同。学校后勤服务范围广泛，随着人民生活水平的提高，消费层次差异日益明显。后勤服务的公益性应主要体现在学生基本生活方面，以略低于市场价格的水平收费，包括学校班车、住宿和大众化食堂的中低档菜价等。例如学校为学生开班车，价格应保持城市公交车的水平;学生住宿费应根据国家统一规定，并为学生提供一定限额的水电供应;食堂价格，一是对大众化饭菜(中低档菜)价格有所控制，二是不宜随着市场价格的波动经常变动价格等等。如果提供的公益性服务限定在原有的范围内，不增加政府或学校新的负担，政府和学校也没理由拒绝承担这项责任。
由于近几年高教规模扩大较快，后勤供应的提供者、市场价格、需求变化千差万别，为了保持一定的公益性后勤服务，各地学校都要从实际出发，量力而行，研究确定自己能够提供补贴的幅度。当然后勤企业(包括进人高校服务的社会企业)也有适当分担的要求。在校园后勤市场服务的企业必须坚持服务宗旨;同时在经营管理上要下功夫，集中采购、加强核算、降低成本，减少损耗，薄利多销，给学生以更多的实惠，使政府和学校的补贴真正用足在学生身上。根据权利与义务对等的原则，进校服务的社会企业也应享受学校后勤企业的同等待遇。
（二）高校后勤服务的市场化
市场化是指用市场作为解决社会、政治和经济问题等基础手段的一种状态，最简通俗一句话：利用价格机能达到供需平衡的一种市场状态叫市场化。一是“小机关,多实体”模式, 二是“小机关,大实体”模式，“小机关，社会化”，改变了过去“包、统、管”和”等、靠、要”的局面,使学校从沉重的包办后勤中解脱出来,减轻了学校的负担。
一是具有中国特色的新型的高校后勤保障体系基本建立,并最终形成相对稳定的具有一定公益性的社会教育后勤服务性行业,这一体系和行业的基本框架是“后勤服务运营专业化、后勤服务选择市场化、后勤服务系统产业化、后勤服务供给社会化”。
（三）厘清高校后勤服务的公益性与市场化关系是破解高校后勤改革困局的钥匙
“社会化”是个体融入社会并依赖于社会而存在、发展的一种状态。
一是办学过程中所必须具备的服务职能，如餐饮服务、学生公寓、能源保障等三项基本功能的服务主动权应该牢牢在学校手中，这是中国特色社会主义教育事业的政治需要。二是带有社会经营性质的管理职能，建立完善的运行监督机制，追求学校利益的最大化。这里需要明确的是在中国特色社会主义市场经济条件下，我们不可能完全照搬西方模式，把学校的后勤完全推向市场，交给社会。三是后勤改革的深入推进，目前还面临着一系列困难，解决问题的根本出路在于继续遵循高校特点，建立学校后勤服务市场机制的体系，服务育人、管理育人始终是高校后勤的重要职责，后勤服务中“公益性”的责任依然存在。四是建立既遵循市场规律，又服务于高校的服务主体。坚持市场经济规律与教育规律管理相结合保障机制是保证高校后勤市场活而不乱的根本，构建开放灵活的高校后勤服务体系是后勤改革的重要标准。五是强调后勤改革的和谐统一，与社会经济发展相适应，发达地区、发展中地区和欠发达地区共同推进，在这个过程中要坚持实事求是，逐步推进，量力而为的原则，把握好改革与发展，环境与需要的时机，不能搞超越现实的激进式改革，更不能提倡“一刀切”，应该符合国情、区情和校情。
第一，高校后勤的育人职责和公益性问题。高校后勤服务实体（企业）管理者们始终认为，高校后勤企业承担着育人的职责，同时也不能像社会服务企业那样赚取学生的钱，还有兼顾学生承受能力而体现出来的公益性，因此它与社会服务企业有不一样的职责，不能简单地将高校后勤服务实体（企业）定位为社会服务企业，而应该将其视为育人、提高人才培养质量的重要环节。依据上述观点，高校后勤服务实体（企业）似乎要重新成为高校的内设机构，发挥以育人为主的作用。这确实是一个事关高校后勤改革的核心问题，也是事关高校后勤要不要继续坚持社会化改革方向的问题。笔者认为，依据服务群体的特点，为其提供符合该群体特点和要求的服务与保障是任何社会企业在经营服务过程中都必须正视的问题，任何企业都十分重视并将它视
为企业经营文化和特色的重要内涵。高校后勤服务实体（企业）在为高校提供服务保障的过程中，兼顾高校的特点并为高校的育人和教学科研提供有特点的保障与服务是其必然要求。社会服务企业参与到高校后勤保障中来，要提供高质量的服务与保障同样也必须兼顾高校的育人要求和特点。高校后勤服务实体（企业）和社会服务企在为高校提供服务与保障的过程中，尽管可以发挥育人功能，但显然不能替代教师育人职责。因此不能因此就主张重新回到高校办后勤的时代去。
第二，高校后勤的成本经营和营利问题。高校后勤社会化改革以来，一直强调离出来的高校后勤服务实体（企业）和参与后勤保障的服务企业要根据学生的承受力，实行成本经营或微利经营，并从政策措施上给予一定的保障，如食堂设施设备零租金、国家给予免税、大型后勤设施设备由学校负责投入和更新、对事业编制在勤企业工作的职工实施“老人老办法”等等，这些举措较好地保护了高校后勤与社保障之间的稳步接轨，避免大起大落，确保后勤改革的平稳推进和维护学校的整体定。但由于长期“保护”，据此认为成本经营或微利经营是阻碍高校后勤服务实体现社会化的障碍，甚至认为这样的“原则保护”决定着高校后勤服务实体（企业）终不能变为“社会服务企业”。笔者认为，这种观点显然有失偏颇，期间道理已多阐述，这里就不再赘言了。
第三，高校后勤服务实体（企业）资产划拨和发展方向问题。将高校中的后勤产和服务人员剥离出来，成立相对独立的服务实体并推进其社会化，是高校后勤社化改革一直坚持和倡导的方向，但实际操作过程中遇到相当的困难：一是国办高校后勤资产是国家财政投入的结果，属于国有事业性资产，要将国有事业性资产转为经营投资性资产，政策和心理上的难度都比较大，而且一旦将这些资产划拨给勤服务实体，就意味着后勤服务实体永久地垄断了高校的后勤服务市场，对进一步放后勤服务市场显然是不利的。而从高校后勤服务实体的角度看，既不划拨资产给保障，又不给予市场特别保障，作为企业的压力是显而易见的。因此主张要依据高后勤社会化改革中原本就规定的资产划拨过程中尽可多地将资产划拨给后勤服务实（企业），体现“扶上马送一程”的原则，将后勤服务实体做大做强后再送出校门与社会竞争。这是事关高校和高校后勤服务实体（企业）进一步社会化的问题。笔主张资产划拨既要有利于高校后勤市场开放和建设，同时又要有利于高校后勤服务体（企业）的社会化，资产划拨的程度要与后者的经营要求相互匹配。
第四，新型高校后勤保障体系的构建问题。建设新型高校后勤保障体系是高校勤社会化改革的重要目标，也是高校开放后勤服务市场，推进高校和后勤服务实（企业）社会化后的必然要求。该目标提出之后，相关人员开展了一些研究并取得一些成果，但从政策上始终没有对构建新型高校保障体系进行详细规定，即构建主是谁？构建的主要内容和主要方式是什么？保障的主要对象是什么？高校后勤服务体（企业）和社会服务企业在新型高校后勤保障体系中的地位和作用？等等，上述题没有及时地给予政策上的明确，影响了改革的深化。笔者认为，从政策上进一步确上述问题的时机已经成熟，应利用编制《高校中长期后勤改革和发展规划纲要》契机将上述问题的政策给予明确规定。
第五，高校后勤行业协会的定位和作用问题。近几年来，高校后勤努力推进行业协会的建设，使行业协会在协调高校后勤活动、凝聚人心、推动后勤工作交流、研究问题等方面起到了十分重要的作用。但行业协会的定位有待进一步明确。行业协会是参与高校的社会服务实体和高校后勤服务实体（企业）的行业协会（联盟），还是代表政府行使部分监督管理职能的非政府中间组织？两种属性的组织其作用和发展方向是不一样的，在构建新型高校后勤保障体系中的地位和作用也是不一样的。笔者认为，行业协会定位于哪种属性的机构都可以发挥行业协会的作用，但是要明确，不能同时具有两种属性和功能，这样是不利于规范高校后勤社会化改革的各种关系的。涉及深化高校后勤社会化改革的政策问题还有许多，但这些问题都不是新问题，
或是政策有明确规定但执行过程中遇到困难、障碍后出现的摇摆，或是已引起重视并深入研究取得成果有待上升为政策的问题，等等。尽管如此，对这些问题的进一步明确和规范很重要，因为它们都是影响高校后勤社会化改革的重大问题。
高校后勤服务专业化、集约化服务。实践证明，高校后勤只有走后勤服务专业化集约化发展道路，才能适应高校社会化深化改革需要，才能适应社会经济发展规律的客观需要，它也是高校后勤实体发展壮大的必由之路。
